案例共享摘要：跨国投资中的政治风险，主要源于东道国出于国家安全等政治因素考虑，所采取的限制外国跨国公司直接投资的诸多显性或隐性障碍。一国外资国家安全审查制度是以维护国家安全为核心内容的外资准入审查制度，但是在其实际运作过程中却因受到美国国内政治诸因素的影响，成为中国跨国公司对美直接投资活动中遭遇政治风险的原因之一。而美国国会政治、利益集团及意识形态等政治因素，在美国外资国家安全审查制度运作中对政治风险的产生起到了不可忽视的作用。
关键词：中国跨国公司，对外直接投资，国家安全审查制度，政治壁垒
中国经济的快速发展促进了中国跨国公司对外直接投资的发展，中国跨国公司对美直接投资活动对于促进化解两国贸易不平衡、促进美国经济社会发展和增进美国经济政治关系都起到了积极的作用。一国在它国的投资活动一般都会遭遇东道国的安全审查，这是正常的也是较为普遍的，然而，中国跨国公司在美直接投资活动却在其对外资的国家安全审查制度之下遭遇种种障碍，一些较有影响或较大规模的中国跨国公司对美直接投资活动如中海油竞购优尼科石油公司、联想收购IBM个人电脑业务部门等却频遭挫折甚至是失败，笔者认为这与中国跨国公司对美直接投资中政治风险密切相关。所谓政治风险，本文界定为在包括国际贸易以及跨国投资等众多领域中存在的、不同形式的主要基于政治因素考虑而设置的显性或隐性障碍所带来的风险。具体讲，对外直接投资中政治风险，多是东道国出于国家安全等政治因素考虑和权衡所采取的，限制外国跨国公司前来直接投资的诸多政策工具和方法所带来的风险。本文将分析美国外资国家安全审查制度的形成过程及美国如何运用其外资国家安全审查制度，构成对中国等国家在美进行直接投资活动中的政治风险；并将进一步分析美国国会政治、利益集团政治等因素在政治风险形成过程中的作用机制及其影响。
一、美国外资国家安全审查制度与政治风险的形成
在国际直接投资活动中，由于外国直接投资活动可能会危及东道国的经济安全、政治安全，或者可能暗含了投资来源国的某种政治经济企图，由此产生了东道国对外国投资进行国家安全审查制度。学者王铁山等对东道国对外国投资进行国家安全审查制度的功能做了如下归纳：“第一，限制外资的技术控制。高新技术往往有巨额垄断利润，而且对国防工业有重大影响。国家安全审查可严格控制本国高新技术尤其是国防科技的扩散，同时可防止外商控制本国工业的关键技术和削弱本国的实力，减轻本国对外国的技术依赖。第二，限制外资的行业控制。国家安全审查可控制外资进入到本国与国家安全、国计民生或公共利益有关的行业，防止外资尤其是外国政府控制的资本对本国某行业的过度投资而造成的行业垄断或把持本国经济命脉。第三，限制外资的市场控制。第四，限制外资的环境破坏。”从美国的外资安全审查角度来讲，美国对于外资的安全审查特别侧重于限制先进技术的转移，以及有可能对美国国家安全造成影响的关键基础设施领域；此外，对于一些来自不同意识形态投资国的直接投资，美国的外资国家安全审查往往受到国内政治运作的影响并因此带上一定的政治色彩，从而形成对中国等国家的外国直接投资的政治风险。
从总体上来看，美国政府对外资采取“门户开放”的基本政策，它的总原则是给予外资以国民待遇，鼓励外国投资者来美国投资，其较为开放和自由的投资政策及其市场优势使得美国多年来一直是世界上吸引外资最多的国家，外国直接投资对美国经济发展起到了很大的促进作用但是美国对外国直接投资并非是完全开放的，它对外资也存在着一定的限制政策，这些限制逐步发展并形成了美国目前以国家安全审查制度为中心的外资管制体系。
美国对外资的国家安全审查在一战时期就曾有过运作，但并未制度化。二战之后，美国确立了其世界头号经济强国的地位，其强大的经济实力和科技实力推动了美国企业对外投资活动，而外商对美投资则相形见绌，因而美国在外资管制方面一直相对宽松。
随着日本、德国等其它国家的崛起和对美直接投资的日益发展，引发了美国对外资进入影响国家安全的担心；而一系列以并购美国企业为主要形式的直接投资活动则在现实层面上凸显了国家安全审查的缺位对美国国家安全可能带来的损害，随之一系列新法案创立、旧法案得到修改，以维护美国国家安全为主旨的外资国家安全审查制度得以最终确立，其程序化和制度化的运作在一定程度上减轻了外资国家安全审查制度运作过程中的泛政治化倾向。然而美国在外资国家安全审查制度运作过程中却依然无法摆脱政治因素的干扰，这种政治因素的干扰恰恰是美国外资国家安全审查制度在实际运作过程中形成政治风险的关键。美国通过在投资准入环节上来设置大大提高交易成本和不确定性的复杂法律法规、程序、制度等，从而对可能威胁国家安全的外国投资进行限制、禁止，以保护本国产业和国家安全，实质上形成了一种投资准入壁垒。
国家安全是美国政府高度关注的问题。外资国家安全审查制度的核心目标是国家安全，而国家安全是指“国家不存在危险或不存在对国家的威胁。”对外国直接投资的国家安全审查制度实质上是一种投资准入壁垒，即东道国在投资准入环节通过设置安全审查的程序、制度和行为，对可能威胁国家安全的外国直接投资行为进行禁止或限制其进入到关乎国家经济安全、产业安全乃至国防安全的关键部门和战略产业，以保护本国产业和国家安全。其具体方式有：“东道国违反与投资国共同参加的与投资有关的多边条约或与投资国签订的双边投资保护协定；对外国投资进入该国造成或可能造成不合理的阻碍或限制；对外国在该国投资所设经营实体的经营活动造成或可能造成不合理的损害；未按WTO有关规定向外国投资开放特定领域，为外国投资进入设置障碍。”这些都构成了外资准入壁垒，而这些限制外资进入的方式如果和国家特定政治目的和政治考量相结合，则就会演变为投资中的政治风险。
美国通过设置对外国投资的国家安全审查制度，就可以堂而皇之地将特定外资拒之于门外，因为主权国家仍然是国际关系中的最基本行为主体，国际直接投资当然要受到国家主权的制约。尽管今天的国际社会不再仅仅由主权国家统构，非国家行为体己成为国际社会变迁的重要因素。但在国际法中，主权国家是不受任何外来控制的，不同国家之间享有完全平等、独立的法律地位。国际法赋予东道国允许或禁止外国公司或个人在其境内从事经营活动的权利。换言之，为了***限度保护东道国利益，该国政府可以根据自己的意愿，通过对外国公司经营活动的鼓励、支持或打击、禁止、限制，对外国公司的经营活动加以控制，所以国家主权成为引发跨国经营中东道国政治风险的基础之一，尤其当东道国认为主权受到伤害之时，情况更是如此。美国对外资以国家安全为由的政治审查尽管从表面上看是合乎国际法的，但是其对国家安全定义的不确定性和解释的任意性就使得国家安全概念存在着泛化的缺陷，美国的保守势力和右派势力经常举起维护国家安全的大旗，行遏制中国发展之实。由于“跨国公司是其母国的国际地位和权力影响力的经济基础”，战后美国的政治霸权是建立在其压倒性的经济科技力量之上的，而这种压倒性优势又是由美国跨国公司提供的，深谙这一点的美国当局，当然会从遏制中国崛起的政治考量出发，来对中国跨国公司的发展尤其是在美国进行的直接投资活动，设置政治障碍；而美国国内利益集团也借着维护“国家安全”的旗号来左右舆论和民意，为个别利益集团谋取利益，限制外国资本在美国的投资活动，美国外资国家安全审核制度使外国跨国公司对美直接投资遭遇的政治风险加大。
二、美国国内政治过程与政治风险的形成
美国公共政策的输出是其民主政治过程的产物，其外资政策也是其公共政策的重要内容，因而其政策输出也必然受到其民主政治过程的制约和影响。而政治过程不论是民主政治或是专制政治说到底都是利益的博弈过程，是关乎一系列法律、制度等的利益博弈的组合方式与安排。而在美国的外资审查制度的运行过程中，因为对外资的进入可能带来与国内利益集团和东道国吸引外资目标等的冲突，以及对本国产业安全、经济安全乃至国家安全等的影响，因而在其运作过程中必然会受到来自各政治势力的制肘，也必然打上深刻的政治烙印。在美国以“国家安全审查”为由逐步构筑的政治壁垒的形成过程中，作为美国政治中心的国会和重要的政治参与力量——利益集团发挥着十分重要的作用，而相对而言，政府层面在外资审查方面主要是依照相关法案行事，则显得相对中立。因而，下面我们将着重分析在美国国内政治生活中，居于重要地位和发挥重要影响的美国国会和利益集团，是如何影响外国对美投资委员会（CFIUS）对外资进入的审查过程，并在这一过程中如何构筑了对外资准入的壁垒。
1.美国国会政治与政治风险的形成
在美国三权分立的政治体制架构中，国会居于其政治体制的核心地位，国会政治过程对于立法过程、政府行为及公共政策的输出都产生着十分重要的影响。中国跨国公司在对美直接活动中遭遇政治风险与美国国会的政治过程是分不开的，因而考察国会政治过程对于中国对美直接投资中遭遇政治风险的研究有着重要的意义。
美国国会议员与国会运作制度是解读美国国会政治的两个重要切入点。从美国国会议员的角度来看，美国国会议员的政治行为对于国会议题的设置、国会的运作有着重要的作用；而研究议员个人之所以重要，是因为“说到底，有什么样的议员，才有什么样的国会。”从国会议员政治行为的驱动机制来看，国会议员在国会中的政治活动主要考虑的是局部利益，包括个人当选的利益驱动，自己选区的利益以及同个人或选区有关的利益集团。“政治过程的竞争也许会让自利的立法者倾听人民的声音，正如市场经济的竞争会淘汰不能烤制优质面包的面包师一样。”国会议员的当选有赖于选举过程，选民的选票和利益集团的支持是其当选的重要条件，因而美国国会议员具有较强的意识形态情结，议员更多考虑的是自己在党派争斗中的立场，而不是自己的言行的后果。国会议员通常为了谋求当选，极力维护自己选区的利益、维护支持自己的相关利益集团的所谓的利益。而相关的利益集团也通过向议员进行游说的方式来影响议员的行为，比如使议员在国会中提出有利于本利益集团的提案等。国会议员通常在某些利益集团的游说下，或者由于其固有的对某国的敌视，对来自某国的投资提出限制或者加强安全审查的议案，议员的议案往往能够引起媒体和舆论的广泛关注，使得一些尽管并不真正涉及国家安全的外来直接投资在民意的压力或者政治压力之下而放弃，像中海油竞购优尼科一案即是在部分美国议员的极力阻止之下使中海油面临很大的政治阻力和反对声浪，最终不得不退出竞购。从国会的运作角度来看，国会本身就是一个利益各方进行博弈的场所，利益各方通过游说议员向国会提交议案、进行辩论等过程，最终形成某些法案。学者冼国明、张岸元（2004）认为，在美国外交政策制定方面，美国国会具有类似于公开政策市场的性质，实际上美国国会的这种地位与作用不仅限于美国的外交政策方面，在美国的经济贸易与投资政策制定方面同样也是如此。例如，在影响中美关系的关键的双边经贸问题上，美国国会历来扮演着主要决策者的角色。因为美国国会往往成为不同利益集团之间竞相进行政治游说的场所。国会具有政治交易市场的特性，而作为政治产出的需求方，各利益集团通常都会各显神通，通过游说等方式争取国会支持或者阻止某些法案的通过，或者向政府施加压力以影响政府的公共政策制定。
尽管在美国对外资的安全审查制度当中，外国对美投资委员会（CFIUS）是负责外资国家安全审查的主管机构，却不可忽视美国国会议员在这一安全审查过程中的作用，他们经常在国会中频频提出干预外资进入的议案，往往能够左右外国对美投资委员会（CFIUS）的审查过程。中国跨国公司对美直接投资活动中遭遇的种种政治风险最直接的来源即包括美国国会的运作。美国国会近年来在外资审查方面不断强化对国家安全审查的监督，存在着将经济问题泛政治化的倾向，使得美国的外资安全审查制度也不断复杂化。2006年，阿联酋国营公司迪拜港口世界（Dubai Ports World，即DPW）收购英国铁行港口（P&0），并接手其在美国6个主要港口的经营权，这笔交易在美国民意的高度不满和美国国会的极力反对下胎死腹中。迪拜港口世界收购美国港口事件的发生进一步促使布什于2007年7月26日签署了《外商投资与国家安全法案》（FINSA），这一法案是对《埃克森——佛罗里奥修正案》的进一步修订，它在对外资安全审查方面特别扩充了国家安全的审查内容和范围，从而进一步在“国家安全”的大旗下构筑起了针对外国直接投资的准入壁垒，中国跨国公司的对美直接投资活动必然将越来越多地受到该法案的制约。
2.利益集团政治与政治风险的形成
在美国的政治生活过程中，利益集团是一支不可忽视的政治力量，它已经深深地渗入美国行政机构、国会和司法系统之中，甚至与政党、政府共同成为维持美国政治体制运转的三大支柱。利益集团在美国政治中起着充当公民与政府间桥梁的作用。资产阶级各派通过利益集团竞争和分享国家权力，相互制衡，有助于维护美国资本主义制度的稳定。利益集团参政是美国政治的一个显著特征，主要表现为其对美国政治过程的全面渗透和对政府决策过程的广泛介入。利益集团虽然不是美国国会、政府和最高法院等机构的组成部分，但却一直是美国政治的一个基本组成部分，在其政治和社会生活中起着举足轻重的作用，对立法机关、行政机关和司法机关有着重要的影响。在对外政策的制定过程中，美国利益集团政治同样也发挥着重要的影响：“美国国内独特的政治制度——利益集团制度为其在国内政治中占据重要位置，积极参与美国对外政策制定。”在对外资进入方面，美国的利益集团同样在美国制定外资准入政策方面发挥着重要的影响力。
外国直接投资对于美国的就业、社会福利、经济发展都是有益的，但是由于国外资本追求利润***化的本质。其投资活动可能对上述这些方面以及产业结构、其它相关企业的利益等带来诸多不利影响，代表相关企业利益的利益集团会采用诉诸于美国的外资审查制度的运作，通过这一外资审查制度的运作来限制外资的竞争或者直接将外资拒斥于国门之外。由于利益集团具有强大的政治、经济能量，加之其对美国国会、政府的渗透，使得在美国国会、政府系统中都存在着其利益的代言人。利益集团往往通过在国会的运作来实现自己的目的。利益集团通过其在国会中的利益代言人，或者通过积极的政治游说的方式来影响国会议员，从而让议员提出有利于本利益集团的提案，从而限制外资的进入。例如在中海油竞购优尼科的案例中，中海油的美国竞争对手雪佛兰公司为了打击中海油，通过其在国会中的利益代言人来提出议案，要求对中海油竞购优尼科影响美国能源安全进行严格审查，并向美国财政部和外国对美投资委员会（CFIUS）施加压力，要求限制中海油的竞购行为。而在国会的辩论中阻止中海油竞购优尼科的议员占据了绝大部分，影响美国能源安全和国家安全成为他们极力阻止中海油竞购优尼科的政治借口，给中海油制造了很大的政治阻力。而外国对美投资委员会（CFIUS）也在国会的压力之下，延长了对中海油竞购优尼科的审议期限，额外制造和加大了中海油的收购成本。尽管中海油竞购优尼科对美国的能源安全和国家安全的影响微乎其微，但是国会议员却“扯虎皮做大旗”，影射中海油的中国国有公司背景可能对美国带来的威胁等等，最终尽管中海油高于竞争对手约15亿美元的全现金报价的条件相对于竞争对手雪佛兰公司来说溢价明显，也有利于优尼科公司股东的利益，然而却在国会的政治阻力，以及雪佛兰公司为代表的石油利益集团所制造的舆论压力之下不得不退出竞购，使竞争对手雪佛兰公司如愿以偿地得到了优尼科公司。使中海油竞购优尼科遭遇政治阻力的，不仅仅是国会中某些议员长期接受竞争对手雪佛兰公司的政治捐款而充当其喉舌和雪佛兰公司对国会议员的积极游说，其它因素如遏制中国崛起的政治企图、根深蒂固的意识形态偏见与冷战思维等，也在其中发挥着重要的作用，以雪佛兰公司为代表的石油产业利益集团积极地通过国会政治运作，限制了中海油竞购优尼科的行动。此外，像联想收购IBM公司的PC业务及其在美国展开业务过程中遭遇的“安全门”事件、华为收购3COM公司所招致的国会提出的“最严格”的安全审查等等，都可以看到美国相关利益集团在幕后积极活动的影子。
美国的相关利益集团通过为议员提供政治捐款、游说国会，进而向外国对美投资委员会（CFIUS）以及政府施加压力，从而维护本利益集团的利益，而在美国的利益集团格局中，起主导作用和拥有巨大的政治经济能量的企业利益集团、农场主利益集团等通过积极游说国会和政府决策者，来达成有利于维护本利益集团利益的目的。实际上，在国会议员、政府官员与利益集团之间，已经形成一种相互依赖的共生关系，利益集团通过这种依赖与共生的关系，从国会和政府这一政治层面来影响外国对美投资委员会（CFIUS）的外资审查，从而达到限制外资进入及其投资活动，维护本利益集团利益的目的。这一过程也即是美国利益集团积极通过渗透及参与政治过程来形成限制外资进入的过程。表面上看，相关利益集团维护了本利益集团的利益，但实际上却在一定程度上损害了美国的其他利益集团等的利益以及美国的长远利益。
3.对政治风险的形成产生影响的其它因素
在实际中，影响政治风险形成的因素相互重叠，彼此融合。除了上述提到的国会政治与利益集团政治之外，其它一些因素也对政治风险形成产生着一定的影响，如美国的政党政治也对政治风险形成起到了一定的影响。美国的两大政党民主党和共和党，在对待贸易和投资自由方面的不同态度，也往往使贸易和投资自由的政策取向发生变化。当然这并非是绝对的，实际上两党基于维护国家安全而要求加强外资安全审查的态度基本上是一致的，但是对贸易和投资自由持不同态度的政党上台会对政治壁垒的形成产生不同程度的影响。“美国的选举制度包括总统、参众两院、州、县、市的选举，是一种定期重复的政治运作机制的一部分。选举制度以及这种选举过程的本身就是各种政治经济利益的重新分配、达到新的均衡的基本手段和过程。在这种定期重复的选举过程中，特别是在总统的定期选举过程中，为实现当选的目的，参选的各种政治力量对当选与否有重要影响的国内的各种利益集团、利益阶层会做出均衡和保护。”美国周期性的政党更迭使得各政党为了取得竞选成功，常常不得不迎合部分利益集团的利益以及部分选民的利益与舆论，这往往也会对政治壁垒的形成产生一定的影响。不过，由于国会是美国政治的中心，政府对贸易自由和投资自由的政策取向，终究还要通过国会的政治过程来实现。
此外，意识形态因素也在政治风险形成方面发挥着重要影响。美国国内的保守政治势力和反华政治势力由于其对中国根深蒂固的敌视，基于其遏制中国经济崛起的企图，因而对部分来自中国的直接投资经常以威胁美国能源安全、经济安全乃至国家安全为借口，极力限制一些虽然不危害美国国家安全，却能让中国获得高技术等的交易行为，限制了中国对美国的直接投资活动。美国国内近年来不断兴起的经济民族主义，也成为政治风险产生不可忽视的因素，对于推动美国不断强化的外资国家安全审查制度方面，发挥着不可忽视的影响力。
总的看来，对外资的国家安全审查是一国接受国外直接投资的重要环节，美国建立外资国家安全审查制度主要的出发点和核心是维护美国国家安全，但是在其实际运作过程中，却因为受到美国国内政治过程诸因素的影响，使得其外资国家安全审查带上了一定的政治色彩，从而使得中国对美直接投资活动面临政治风险。中国跨国公司在美国直接投资活动中所遭遇的政治风险对中国对美直接投资活动造成了一定的消极影响，限制了中国跨国公司在美直接投资活动，实质上不利于中美经贸关系的良性发展，从长远看，这种情况有待及时、有效地改善。
作者简介：黄一玲，复旦大学马克思主义理论博士后流动站博士后（上海200433）、上海工商外国语职业学院基础部教师（上海201300）。
